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楊昆:統籌優化 促進西南水電高質量發展

時間:[2018-01-23 ] 信息來源:中國電力企業聯合會
作者:楊昆
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中國電力企業聯合會黨組書記、常務副理事長  楊 昆

 
  習近平總書記在十九大報告中要求:“推進能源生產和消費革命,構建清潔低碳、安全高效的能源體系”“優化區域開放布局,加大西部開放力度”“強化舉措推進西部大開發形成新格局”。
 
  而加快西南水電建設,是撬動西部大開發形成新格局的重要重要支點,對于加快電力轉型、實現能源電力高質量發展、促進民族團結和社會穩定、點燃西部經濟發展“引擎”、建設美麗中國具有重要意義。
 
  一是促進藏區加快發展。西藏1.74億千瓦水電持續開發,對于改善西藏生產生活水平、促進民族團結和社會穩定、推動西藏跨越式發展具有十分重要的意義。四川阿壩、甘孜未開發水電合計3700萬千瓦,加快開發可顯著增強四川藏區的自我發展能力。
 
  二是促進我國能源結構優化。預計2030年西南水電裝機容量將達到2.6億千瓦、年發電量1萬億千瓦時,折合標煤約3億噸。水電的持續發展已成為我國實現2030年非化石能源消費比重達到20%目標的重要影響因素。
 
  三是改善東中部地區環境質量。2030年西南水電外送規模將達到1.2億千瓦,每年可向東中部地區輸送清潔電力超過5000億千瓦時,可替代原煤2.2億噸,減排二氧化碳4.1億噸、二氧化硫20萬噸、氮氧化物18萬噸。
 
  四是拉動經濟增長。2016~2030年西南水電開發和電網建設投資約2.87萬億元,將持續拉動機械制造、土建、水泥、鋼材等相關產業投資大幅增加。
 
  五是推進與周邊國家開發合作,服務“一帶一路”建設。雅魯藏布江、瀾滄江、怒江、紅河、伊洛瓦底江等河流,均為跨越印度、孟加拉、緬甸、泰國、柬埔寨、越南、老撾等多國的國際河流。通過合理開發利用國際河流,共享資源,共同受益,對維護我國在國際河流的正當權益、促進睦鄰友好、服務“一帶一路”建設具有重大意義。
 
  潛力巨大 待字閨中
 
  我國水能資源蘊藏量居世界第一,水電發展取得了舉世矚目的成就,裝機容量突破3億千瓦,年發電量突破1萬億千瓦時,均居世界首位。
 
  水電工程技術居世界領先水平,擁有三峽、溪洛渡等一批超級水電工程,具有全產業鏈整合能力。但與發達國家相比,我國水能資源開發程度仍有較大差距,剩余待開發水電集中在西南地區。
 
  四川、云南、西藏三省(區)是我國水資源最豐富的地區,理論蘊藏量占全國總量的三分之二,技術可開發量4.25億千瓦,占全國總量的71%。截至2016年底,西南三省(區)水電裝機容量1.35億千瓦,開發程度僅為31.7%(按裝機計算),相比發達國家較高的水電開發度,如瑞士92%、法國88%、意大利86%、德國74%、日本73%、美國67%,我國西南水電開發潛力巨大。
 
  西南水電資源主要集中在金沙江、雅礱江、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、大渡河等“五江一河”流域,各流域干流規劃總裝機約3.8億千瓦,目前已建成項目裝機7869萬千瓦,在建項目裝機4660萬千瓦,尚有2.55億千瓦水電未開發,待開發水電占比超過67%。
 
  在國家“積極開發水電”方針的指引下,近年來,電力企業加大水電前期勘察和研究論證工作力度,已完成預可研、可研的水電項目達到6000萬千瓦以上,預計2017~2030年西南水電新增投產1.2億千瓦,屆時西南水電裝機可達到2.6億千瓦。
 
  不可否認,西南水電開發條件較為復雜,生態環境保護壓力大,移民安置難度高,經濟負擔和建設成本持續上升。因而,需要充分認識西南水電開發過程中的“不平衡不充”問題,統籌研究,促進西南水電高質量發展。
 
  抽絲剝繭 困難重重
 
  棄水問題較為突出。據統計,2016年國家四大水電基地——大渡河、雅礱江、金沙江、瀾滄江20多座大型水電站有效水量利用率、有效水能利用率均不到80%,有的電站甚至不到60%。四川調峰棄水電量140億千瓦時,云南裝機棄水電量314億千瓦時。2017年前三季度,全國棄水局面有所好轉,棄水電量同比減少35億千瓦時,西南水電水能利用率同比提高約2個百分點,棄水問題仍然十分突出。
 
  棄水的原因,主要有:一是用電增幅下滑,市場消納總量不足,“十二五”期間,四川電網新投產電源4449萬千瓦,而最大負荷五年僅增長約1000萬千瓦。二是水電裝機比重大,自身調節能力差,四川具有季、年調節能力的水庫電站裝機僅占水電總裝機的36%,豐枯期出力比例達到7:3。三是跨區輸電通道能力不足,“十二五”期間,四川水電需要新增外送能力近3000萬千瓦,而實際僅增加1520萬千瓦。四是市場消納機制不完善,部分地方電力市場交易規則明顯保護當地電源,省間壁壘進一步強化。
 
  流域統籌規劃和管理薄弱。一是龍頭電站造價高,梯級補償機制缺位,導致龍頭電站建設滯后,影響全流域梯級水電利用效率。二是流域統籌開發和優化調度機制不健全,全流域各電站水雨情測報、防洪、蓄水、發電計劃編制、運行調度實施缺乏制度性的溝通,影響流域梯級水電站群整體經濟效益。三是流域環境管理工作統籌不夠,相關環境管理工作各項目單位分散組織實施,產權歸屬、管理責任不明晰,造成部分設施重復投入、項目批復遲緩、驗收滯后等問題。
 
  移民安置主體責任落實不到位,規劃約束性不強。一是移民安置實施的主體責任不強,缺少約束、考核、監督機制,導致移民管理工作成效低,工程推進困難。二是移民安置規劃缺乏嚴肅性,移民安置方案調整、設計變更較為普遍,出現人為擴大規模、提高標準等情況。以溪洛渡、向家壩水電站建設為例,移民安置實際投資超出概算470億元。三是移民安置資金籌措渠道單一,水電企業現金流難以覆蓋還本付息、運營成本、移民補償費用。
 
  稅費政策和管理制度不盡合理。一是水電企業承擔的稅負過高,國家對水電即征即退的優惠政策到期后,水電行業增值稅實際稅負將恢復到16.5%左右,遠高于風電、光伏發電8%左右的水平。二是水電項目未享受國家可再生能源優惠政策,作為優質的可再生能源,水電未被納入可再生能源電力配額制和綠色證書交易機制。三是各地電力市場交易規則中,未考慮水電企業公益性、政策性收費等剛性成本,水電與煤電同等參與市場競爭,部分水電企業虧損程度加大。
 
  后續水電開發成本提高,水電建設步伐明顯放緩。一是隨著后續水電開發難度的不斷加大,水電建設成本大幅提高,加之電站公益性、政策性成本不斷攀升,水電競爭力逐步下降。瀾滄江上游梯級電站平均電價達到0.386元/千瓦時,送到廣東后基本沒有競爭力。二是現行政策難以保障水電的合理收益,企業開發建設水電的積極性受到較大影響,水電建設步伐明顯放緩。“十三五”期間,我國水電年均增速不到3%。三是部分流域電站未列入國家能源發展規劃,項目前期工作難以推進。
 
  張弛有度 方得始終
 
  西南水電發展存在的問題,已經引起國家有關部門高度重視。近期,國家發展改革委、國家能源局相繼出臺《關于促進西南地區水電消納的通知》《解決棄水棄風棄光問題實施方案》,對促進西南水電科學發展作出了一系列部署。在此基礎上,各級政府、企業和行業仍需艱苦奮斗、卓越前行。
 
  加強統一規劃和統籌協調,實現水電在更大范圍內消納。西南三省(區)普遍存在水電開發規模大、自身用電負荷小的問題,需要統籌考慮就地消納和電力外送,在滿足本地區用電需求基礎上,實施“西電東送”,在更大范圍內消納。
東中部地區是我國用電負荷中心,用電需求仍有較大增長空間,預計2017~2030年增加的市場空間將達到2.91億千瓦,西南水電新增外送規模僅占24%,統籌考慮東中部地區新增的核電、新能源發電以及“熱電聯產”項目,東中部地區具備接納西南水電新增外送規模的能力。
 
  四川“十三五”期間將建設雅中特高壓直流工程,送電1000萬千瓦,“十四五”初期建成白鶴灘特高壓直流工程,送電1600萬千瓦,2030年外送規模將超過5000萬千瓦;云南“十三五”期間將建設滇西北特高壓直流工程,送電500萬千瓦,建設烏東德電站直流工程,送電800萬千瓦,2030年外送規模近4000萬千瓦;2030年前,藏東南水電開發3000萬千瓦,可全部外送。2030年后,重點開發雅魯藏布江“大拐彎”的大型水電,部分送電東中部,部分作為四川、云南和貴州西電東送接續電源。西南水電消納空間充裕,但需要科學規劃,有序送出。
 
  一是加強統一規劃,做好各類電源、電源與電網發展的合理銜接,確保水電開發與外送通道同步規劃;盡快核準建設水電基地外送通道。二是加強電網互聯互通和水火互濟輸電通道規劃和建設,優化同步電網格局,加強西南、西北電網聯網;大力推進與東南亞電網互聯互通項目。三是完善市場交易協調機制,按照全國電力統一優化配置原則,采取“計劃+市場”的交易模式,落實西南水電消納市場;理順電價形成機制,加大執行豐枯、峰谷分時電價、兩部制電價力度,提高各類電源綜合利用效率。
 
  加強水電流域統籌規劃建設,提高流域整體效益。一是建立水電站調節補償機制,通過增配發電量指標或提取水庫調節基金等方式,補貼龍頭水庫電站,鼓勵龍頭電站建設,優化流域梯級電站蓄放水次序,推動水電高效利用。二是整合流域各企業,組建流域公司或進行資產置換,實現流域電站統一管理,組織制定水利、電力聯合優化調度運行規程和技術標準,實現流域優化調度。三是立足流域或區域生態保護,進行統籌規劃,明確水庫產權歸屬,強化流域環境管理。
 
  強化移民管理,切實落實水電移民安置。一是制定移民安置條例實施細則,進一步明確各方責權利,建立移民工作國家跟進審計機制,制定移民工作目標責任考核辦法。二是制定庫區和移民安置發展規劃,強化規劃實施的剛性和權威性。三是創新管理模式,探索水電移民與水電資源捆綁建設的新模式,研究跨省區移民外遷安置方式,建立移民保障性機制,多渠道解決移民安置。
 
  完善水電稅費政策,促進水電企業健康發展。一是水電行業增值稅超過8%的部分,繼續采用“即征即返”的優惠政策,作為國家支持水電開發的長期性政策。二是對水電站免收水資源費,減輕企業經營成本。三是將水電納入可再生能源電力配額制和綠證交易范疇。
 
  加大金融政策支持力度,加快西南水電建設。一是給予藏區水電金融政策支持,西藏、川藏、滇藏段各流域梯級電站,建議參照西藏內需項目政策,列入中央預算內投資補助范疇。二是借鑒三峽基金經驗,調劑部分基金用于西南貧困地區、少數民族地區水電開發。三是抓住當前電力供需緩和的有利時機,開工建設一批大中型水電站。四是將怒江流域開發納入能源電力發展規劃,與其他流域電站統籌推進。
 
  黨的十九大指出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。西南水電開發的問題,是能源電力領域發展不平衡不充分問題的一個突出表現,需要有關各方從經濟社會發展全局高度,加強政策支持,加強統籌協調,處理好中央與地方之間、水電的送端與受端省份之間、政府與企業之間、發電企業與電力用戶之間的關系,加快電力市場機制和輸送通道建設,促進西南水電更大范圍消納,實現可持續發展。
 
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